中國內部審計協會?2022-01-14 16:00 發表于北京
以下文章來源于審計觀察，作者任青
審計觀察.
中華人民共和國審計署主管，中國時代經濟出版社有限公司主辦
工程質量關系到經濟建設的高質量發展水平，國務院辦公廳、住房城鄉建設部曾多次發文要求加強工程質量管理，但有些企業（本文指建設單位）投資建設項目的工程質量仍然存在問題。如在抽查項目經理近一個月到崗天數時，還存在技術管理人員未到崗而采集簽名信息情況，此情況已被地方政府部門通報批評，其中個別國有企業也在通報名單中。這些企業的工程質量令人擔憂，亟須完善企業工程質量內部控制。
一、工程質量管理不到位的主要原因
(一）企業工程質量內部控制存在缺陷
有些企業不重視內部控制制度建設，工程質量內部控制制度未建立或流于形式，企業相關管理人員和員工未能正確履行職責，無法保障工程質量。有的大型企業對工程項目采用分散管理方式，企業內部職能部門或所屬小型企業獨自管理工程項目業務活動全過程，未建立相互制約的工作機制，無法實施有效的內部控制，大型企業的多層級管理體系無法有效管控工程質量。
(二）監理、檢測單位未能合規執業
有些監理單位未建立內部控制制度或內部控制未有效運行，監理人員未能正確履行職責和規范執業，甚至未到崗履職，無法保障工程質量。有些檢測單位執業理念不正確，違規執業，無法保障檢測報告真實性，未能如實反映工程質量缺陷問題。國務院辦公廳于2017年2月印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（簡稱《意見》），要求“加強工程質量檢測機構管理，嚴厲打擊出具虛假報告等行為”。檢測單位出具虛假檢測報告現象不是個案，嚴重影響工程質量檢測行業的整體信譽，影響檢測報告可信度。
(三）地方政府部門監管方法有待改進
有的地方政府部門要求新建住宅的工程質量經工程建設各方主體簽章確認、竣工驗收合格后，還應由建設單位組織購房人對房屋施工質量進行查驗，查驗合格才能交付使用。此方法無法查驗出該工程項目所有工程質量缺陷，無法作為監理、檢測單位未能合規執業的補救措施，折射出政府監管方法和力度有待改進。
(四）未能正確審計工程質量內部控制
工程質量反映企業工程質量內部控制水平，內部審計應監督檢查工程質量內部控制有效性，但有些內部審計機構及其人員未執行或未認真執行工程質量內部控制審計程序。有些經濟責任審計項目也未關注工程質量問題，未對企業的工程質量內部控制進行審計。
二、審計工程質量內部控制的重要性
(一）內控規范要求審計監督內部控制全體系
財政部等五部委于2010年4月印發的《企業內部控制應用指引》（簡稱《內控指引》）中《企業內部控制應用指引第11號——工程項目》明確“企業應當建立和完善工程項目各項管理制度……確保工程項目的質量”。財政部等五部委于2008年5月印發的《企業內部控制基本規范》（簡稱《內控規范》）要求“內部審計機構應當結合內部審計監督，對內部控制的有效性進行監督檢查”。即內部審計機構及其人員應監督檢查內部控制全體系，包括工程質量內部控制。
(二）內控審計準則要求審查工程質量內部控制有效性
中國內部審計協會于2013年8月發布《內部審計具體準則——內部控制審計》，明確“內部審計的責任是對內部控制設計和運行的有效性進行審查和評價……促進組織改善內部控制及風險管理”，同時明確“內部審計人員根據管理需求和業務活動的特點，可以針對……工程項目……等，對業務層面內部控制的設計和運行情況進行審查和評價”，包括對工程質量內部控制設計和運行的有效性進行審查和評價。
(三）建設項目審計實務指南要求檢查測試工程質量內部控制
中國內部審計協會發布的、于2021年8月起施行的《第3201號內部審計實務指南——建設項目審計》（簡稱《指南》）明確建設項目質量管理審計內容，審計工程質量及其管理，檢查并測試工程質量內部控制。明確“國家審計機關和審計人員……也可參考使用本指南”。
(四）經濟責任審計規定和準則均要求審計工程質量內部控制
中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年7月印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，明確?“經濟責任審計應當以……公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用為基礎……依規依法確定審計內容”，同時明確經濟責任審計內容包括“企業法人治理結構的建立、健全和運行情況，內部控制制度的制定和執行情況”。中國內部審計協會于2021年2月發布《內部審計具體準則——經濟責任審計》，明確“經濟責任審計的主要內容一般包括……管理制度的健全和完善，特別是內部控制和風險管理制度的制定和執行情況……重要經濟項目的投資、建設、管理及效益情況”。無論是國家審計機關及其審計人員，還是企業內部審計機構及其人員，都必須對工程質量的內部控制制度和執行情況進行審計監督。
三、強化審計監督合力 并完善工程質量內部控制的措施
(一）國家審計與內部審計協同監督，強化審計監督合力
一是國家審計監督檢查內部審計工作質量。企業內部審計機構及其人員監督檢查工程質量的內部控制有效性，相關審計報告報送本地區審計機關，接受審計機關的監督和指導，并作為審計機關進行經濟責任審計的參考內容，提高審計工作效率，實現國家審計與內部審計協同監督。
二是審計工程質量監管事項。將工程質量監管事項作為地方政府工作績效考核內容，作為黨政主要領導干部經濟責任審計內容。通過經濟責任審計，督促地方政府積極解決本地區存在的工程質量及管理問題，充分發揮地方政府監管作用，優化營商環境，為企業排憂解難，營造企業內部控制正常運行的良好氛圍。
三是進一步增強協同監督力度。中央審計委員會辦公室、審計署于2021年6月22日印發《“十四五”國家審計工作發展規劃》，明確國家審計工作包括國有企業審計和經濟責任審計，明確“加強對國有及國有資本占控股或主導地位的國有企業以及國有資本監管部門的審計”。將增加對國有企業的審計頻次和審計內容，進一步增強國家審計與內部審計協同監督的力度，強化審計監督合力。
(二）審計工程質量管理資料，檢查工程質量的內部控制有效性
一是工程建設各方主體應貫徹執行《質量手冊》。住房城鄉建設部于2018年9月印發《工程質量安全手冊（試行）》（簡稱《質量手冊》），明確工程建設各方主體行為準則、工程實體質量控制、質量管理資料、安全管理資料等內容，質量管理資料包括建筑材料進場檢驗資料、施工試驗檢測資料、施工記錄和質量驗收記錄等4項資料類別，各省級住房城鄉建設主管部門可在《質量手冊》的基礎上，制定實施細則。要求建設、勘察、設計、施工、監理、檢測等工程建設各方主體依法對工程質量安全負責，應將工程質量安全要求落實到每個工程項目、每個員工，落實到工程建設全過程。
二是以《質量手冊》為審計依據。《指南》第一章“概述”第二節“建設項目審計要求”明確審計要與組織內部管理工作協同，“以組織內部與建設項目相關的管理制度為標準”。《質量手冊》是組織制定建設項目相關管理制度的依據，可以作為審計依據。
三是檢查內部控制有效性。企業內部審計機構及其人員根據《指南》要求，審查工程項目的質量管理資料是否合規，是否符合《質量手冊》要求，審查監理單位和檢測單位執業過程所形成的隨機抽樣資料、原始記錄、檢測報告等信息合理性，分析判斷工程質量的內部控制有效性。同理，還可以審計工程項目的安全管理資料。
四是檢查工程質量管理資料真實性。工程質量存在問題的，后期會進行維修，這筆支出由施工單位或本企業支付。分析工程項目竣工后的維修情況和維修費用，結合實地查驗，判斷工程質量是否存在缺陷，分析、審查工程質量管理資料真實性和合理性。
五是隨機抽查和督促整改。為了提高審計工作效率，節約審計人力資源和成本，大型工程項目可以全面審計工程質量管理情況，而小型工程項目可采用隨機抽查和督促整改方式。即將某時間段的眾多小型工程項目進行編號，分為若干批次（組），按照一定比率隨機抽查，結合實地查驗，審查工程質量管理資料完整性和合理性。若存在問題，則本批次全部退回本企業工程管理部門，進行審計整改和自查整改未抽檢的工程項目，之后再次隨機抽查本批次，直至整改到位。
(三）強化責任追究
國務院辦公廳于2019年9月印發《國務院辦公廳轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》（簡稱《通知》），要求“嚴格監管執法。加大建筑工程質量責任追究力度，強化工程質量終身責任落實”，對違反有關規定的單位和個人依法追究責任。通過強化責任追究，督促企業完善工程質量內部控制，確保工程質量創優達標。
(四）約定經濟合同相關內容，厘清工程建設各方主體責任
按照《質量手冊》內容，在相關經濟合同中進行約定和增補內容，厘清工程建設各方主體責任。監理單位和檢測單位執業過程所形成的隨機抽樣資料、原始記錄等信息需向企業提供，實現執業責任可追溯。防范監理、檢測單位弄虛作假，篡改所保存的資料和記錄，逃避、推卸責任。企業督促監理、檢測單位和人員合規執業，為保障工程質量把好關。??
(五）通過審計整改，完善工程質量內部控制
一是完善內部控制制度。企業應按照《內控規范》和《內控指引》要求，結合《質量手冊》具體內容，建立健全工程質量的內部控制制度，加強績效考核，督促企業相關管理人員和員工認真履行職責。
二是實行相互制約機制。為了加強工程質量管理，及時發現工程質量及其管理存在的問題，企業內部職能部門不能獨自執行工程項目業務活動全過程，工程項目的管理部門與使用部門不能為同一部門，兩者職能相分離。所屬小型企業的工程項目由上級企業派駐工程管理人員，集中管理，提高工作效率，節約人力資源和成本，堵住管理漏洞。??
三是實行工程項目信息化管理。《內控規范》要求“企業應當運用信息技術加強內部控制，建立與經營管理相適應的信息系統，促進內部控制流程與信息系統的有機結合，實現對業務和事項的自動控制，減少或消除人為操縱因素”。企業按照此要求實行工程項目信息化管理，建立工程項目管理信息系統，收集施工圖、竣工圖、工程簽證單和經濟合同等電子版或紙質版的掃描文檔、圖像，收集工程管理過程的各種內業資料，包括質量管理資料和安全管理資料。在信息系統上，實行相關業務活動的審核和審批，形成相互制約的工作機制。
四是強化企業首要責任。《意見》要求“嚴格落實工程質量責任……特別要強化建設單位的首要責任”。《通知》要求“突出建設單位首要責任。建設單位應加強對工程建設全過程的質量管理，嚴格履行法定程序和質量責任”。企業作為建設單位，必須擔當此責任，主動作為，克服工作中的困難，督促工程建設其他主體按照《質量手冊》規范自身行為。企業將所發現的問題及時報送本地區住房城鄉建設主管部門，使得政府監管的信息內容更詳實，實行更有效的政府監管。????
總之，實行國家審計和內部審計協同監督，強化審計監督合力，督促工程建設各方主體合規履職，促進地方政府部門優化監管工作，保障工程質量。國有企業作為國民經濟發展的中堅力量，應積極提升工程質量內部控制水平，為其他所有制企業作表率，實現國民經濟高質量發展。